《置身事内》读书笔记

　　我们首先来讲清楚影响中国近几十年来最重要的财税改革——分税制改革。我们回顾1985年到1993年中国的财政制度，这是分税制改革的重大背景。1985-1993年中国实行的财政可以看做是，学习农村土地承包，城市企业承包的经验，政府也搞财政承包。所谓财政承包，比较流行的一种做法就是“收入递增承包”，即以某一年财政收入的基数，设定一个固定的增长基数，超过增长基数部分归中央，没超过的部分则央地五五分成。假如1987年的北京收入为100亿元，1988年为110亿元，增长10%，以4%为固定增长基数，超过4%的6亿元全部归于中央，剩下的104亿元央地五五分成。还有就是“固定上交”和“递增上交”。承包制下，交完中央的剩下都是自己的，地方有很大意愿去扩大税源，全力发展经济。

　　但是承包制造成了“两个比重”不断降低：中央财政收入占GDP的比重越来越低，全国财政收入占GDP的比重越来越低。即中央慢慢的变穷，财政整体也慢慢的变穷。第一个比重不断降低的原因是，地方经济稳步的增长快，物价上涨也快，地方财政收入相比于跟中央约定的固定分成比例增长更快，中央预算收入自然占比越来越低。第二个比重降低的原因则很复杂：一种原因是承包制本身不稳定，中央必须每隔几年就要和地方重新谈判分成比例，易引起“鞭打快牛”即地方发展快税收多，中央便重新谈判分成比例，以便获取更多利益。地方为了尽最大可能避免这种情形，有意不让预算收入增长太快。另一方面跟当时地方政府的预算外收入有关,地方政府税收要和中央分成，但是预算外收入确实独享。地方政府可以通过给企业减税，但是以其他诸如行政收费、摊派等收费手段来回收，就可以使税收形成预算外收入。1992年，地方政府预算外收入达到了预算内收入的86%，相当于“第二财政了”。两个比重的下降带来了极大的严重后果。

　　为了改变这个现状，1994年中央开始做分税制改革，即将税分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）与共享税（如增值税），同时分设国税与地税（2018年国地合并），保障中央税收。分税制改革中最重要的税种是增值税，由地方独享变为央地共享，央地比例是3:1。分税制改革，地方阻力很大，中央花费了很大力气，由副总理亲自带队一个省一个省的做工作，当然几十年后的我们当然知道分税制改革成功了，并且分税制改革的完成，扭转了“两个比重”不断降低的局面，大大增强了中央政府的宏观调控能了，为日后面对亚洲金融危机、非典疫情以及后来的次贷危机等一系列冲击奠定了基础。

　　分税制改革后，中央拿大头，地方拿小头。分税制改革后并没改变地方政府以“经济建设为中心”的任务，也没有减少地方政府应承担的责任，但是地方政府所掌控的资源却大幅度减少，为促进地方发展，地方政府将税收的增长点瞄准在：工商业税收与“土地财政”。

　　分税制改革后税收按所在地上缴，这极大刺激了地方政府的招商引资。由于绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节征收，何况当时整个国家正处于资本稀缺阶段，因此地方政府“亲资本，远民生”。以增值税为例，企业A在甲地生产产品，在乙地贩卖，甲政府向A企业征收税收。所以地方政府更重视公司制作地在哪，而不在乎消费的人在哪。这种倚重生产的税收，促进了各地争相投资制造业，上马大项目，推动了制造业的迅猛发展。当然，也付出了极大代价，生态环境遭到重大破坏，社会矛盾如干群矛盾，阶级矛盾等日益尖锐，贫富差距日益扩大。

　　2001年的进一步税改中，中央政府又拿走了所得税的60%，加剧了地方政府的财政压力，地方政府为寻找出路，“土地财政”就这样登上了历史舞台。

　　所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用权和开发有关的各种税收收入。21世纪初，大规模土地财政开始了，地方政府发展经济的方式从“工业化”变成“工业化”与“城市化”两手抓：一方面继续低价提供大规模工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。这些年出让的城市土地中，工业用地面积约占一半，但价格极低：2000年是444元/㎡，2018年时820元，增长85%。而商业用地却增长了4.6倍，住宅用地更是猛增7.4倍。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。

　　我国是一个资源相对贫乏的国家，为发展经济，在起步阶段能利用的资源只有人力和土地。近几十年来的很多重大改革，都是围绕这两项资源。与人力相比，土地更容易被资本化，将未来收益变为今天高升的地价，为今天政府所用。所以“土地财政”虽然有种种弊端，但是它确实是地方政府快速推动城市化和工业化的重要资金来源。

　　随着经济发展，过去以行政区划为单位，以税收和土地为手段展开招商引资竞争，且在上下级政府间层层承包责任和分享收益的模式弊端越来越明显，需要继续改革。首先是地方政府的债务问题。土地的资本化运作就是把未来的收益抵押到今天去借钱，如果投资的是高质量项目，转化成有价值的资产，债务便不是问题。但地方官员任期有限，难免会有短视行为，过度借债搞项目，必不可免的会导致投资质量下降，债务负担也就越来越重。再次随着经济发展阶段的转变，从求速度到要质量。在工业化和城市化初期，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，生产效率极大的提升，经济得到寻发展。但是随着工业化的发展，市场之间的竞争越来越激烈，企业不仅仅是只需要土地就可以了，还需要产业集聚、研发投入、技术升级、物流以及金融配套等，很多地方并不具备这些条件，所以光有建设用地指标又有什么用呢。但是改革的思路是确定的，2020年中央《关于构建更完善的要素市场化配置体制机制的意见》中指出“推进土地要素市场化配置”，要求建设一个统一的市场，盘活存量建设用地。

　　分税制改革后，中央拿大头，但地方要办的事情却没有减少。虽然有着中央有转移支付来弥补地方财政的缺口，但是转移支付并不能使得每级政府弥补缺口。省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不代表有钱。这种纵向和横向的不平衡，造成了不少矛盾和冲突。

　　基层财政困难。分税制改革之后，中央和省分成，省和市县分成。由于上级权威高于下级，所以越是基层分到的越少，但任务却不见得逐层减少，“财权层层上交，事权层层下压”。基层政府一旦没钱，变回想办法增收，维持政府正常运作。所以20世纪90年代末到21世纪初，农村基层各种乱收费现象频发，农民日子不好过，干群关系紧张，频发。基层政府各种工程欠款、拖欠工资、打白条等事件（这会引发包工头拖欠农民工工资，引发讨薪事件）层出不穷。20世纪90年代末的一些改革造成的乱象是党提出“科学发展观”的时代背景。与“科学发展观”对应的是“五个统筹”，第一条就是“统筹城乡发展”。进入21世纪后，农村税费改革拉开序幕，制止基层政府乱收费和乱摊派，取消“三提五统”和“两工”等，2006年取消农业税。农村税费改革减轻了农民负担，但也加剧了基层政府的财政压力，为了减轻压力，首先把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，央地共担；第二，在转移支付中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励；第三，基层政府财政资源向上一级政府统筹，如“乡财县管”。

　　县级财政同样也是进行“财政省直管县”“扩权强县”等改革，县乡的财政改革实质上是把我国五级的行政体制改革成了三级体制（中央-省-市县）。但是改革后效果在全国不太理想，且乱象频发。

　　地区间不平等。我国地区经济发展的差距是从20世纪90年代中后期开始扩大的。由于沿海地方有着明显的区位优势，大量的投资都流向了东部沿海地区，这符合经济发展的自然规律，与税收政策无关。随着产业集群的优势显现，地区间的经济发展水平和贫富差距逐渐拉大。如以2018年为例，苏浙粤的人均财政收入和人均GDP是云贵甘的2.7倍。公共财政的一个重要功能就是资源的再分配，平衡不一样的地区间的人均公共服务水平，所以中央对中西部地区进行大规模的转移支付。上个例子，由于中央的转移支付使得云贵甘的人均财政支出和苏浙粤基本持平。

　　但是转移支付也不能一劳永逸的解决实际问题。2009年人均财政支出最高的1%的县，支出是最低的1%的县的19倍，转移支付越往基层分到的就越少，省级的差距到了基层就被层层放大了。中央对地方的转移支付分为两类：一般性转移支付和专项转移支付（附加条件较多，专款专用）。一般性转移支付，因为是用来缩小地方贫富差距，所以是无条件性的，越穷的地方拿到的就越多，地方也就粤缺乏增收动力。而且均衡性转移支付要保证政府运作和公务员工资，可能加剧冗员问题。专项转移支付，约占转移支付的四成，专款专用，可以约束下级把钱花在指定的地方上，但现实情况是反而加剧了地方的不平等。其一，上级分配项目时倾向于集中财力投资大项目，并且将项目交给有能力有条件的地方，“突出重点，择优支持”。其二，2015年之前，许多项目都要求地方配套资金，只有有能力的地方才能进行承接大项目，那多更多的转移支付。其三，项目审批过程人情世故在所难免。

　　分税制改革是我国财政制度的一项根本制度改革，本章介绍了分税制改革的逻辑和后果。理解和评价一项改革，要站在当时历史方位点上，进一步探索改革背景和约束条件，在特定历史条件下考量改革效果。当然一项改革有好处也有坏处，只有不断改革，将革命进行到底，才能不断适应时代的发展。